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Intervento di Gaetano Silvestri – Roma, 18 dicembre 2018
1.1 Uno dei princìpi fondamentali dello Stato democratico contemporaneo è la sottoposizione del potere militare al potere civile. Ciò può essere realizzato, in una forma di governo parlamentare come quella italiana, o individuando il vertice delle Forze armate nell’Esecutivo, o attribuendo il comando supremo delle stesse al Presidente della Repubblica, estraneo al circuito fiduciario. L’Assemblea costituente ha scelto la seconda soluzione, sulla base della considerazione che una Repubblica democratica deve poter disporre di un apparato militare non politicizzato, al servizio dell’intera Nazione e non di una sua parte, ancorché maggioritaria.
1.2 Posta questa premessa, allo scopo di ricostruire in modo organico il senso e la portata delle attribuzioni “militari” del Capo dello Stato, mi sembra necessario prendere in esame l’art. 87, nono comma, Cost. nella sua interezza:
«Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.»
Questa disposizione costituzionale delinea un sistema coerente, che mette in equilibrio principio democratico, principio di autorità e imparzialità della garanzia. Ciò traspare dalla stessa discussione in seno all’Assemblea costituente. L’on. Gasparotto, nel presentare un emendamento, poi accolto, inteso ad aggiungere le parole «costituito secondo la legge», motivò la sua proposta con l’intento di distinguere il Consiglio supremo di difesa, organo del tutto nuovo, dalla già esistente Commissione di difesa, presieduta dal Presidente del Consiglio, creata in periodo fascista. Sovrapporre i due organi, quello esistente e quello da istituire, sarebbe stato – secondo Gasparotto – in contrasto con lo spirito del nuovo assetto costituzionale del supremo vertice militare. Egli osservava: «… se il Presidente della Repubblica ha il comando delle Forze armate, logicamente deve avere anche la presidenza del Consiglio supremo di difesa.» (Seduta pomeridiana del 22 ottobre 1947).
Da queste parole si evince – come è stato osservato da Livio Paladin – che il comando delle Forze armate è un prius rispetto alla presidenza del Consiglio supremo di difesa. Quest’ultimo rappresenta il trait d’union con il momento dell’autorità, destinato – come ha rilevato Giuseppe De Vergottini – a completare e rendere adeguata la funzione presidenziale di comando, che non implica poteri operativi e neppure un indirizzo politico proprio, ma la garanzia dei valori costituzionali.
Proprio perché il comando delle Forze armate attribuito al Presidente ha una precipua funzione garantista, sia la composizione del Consiglio supremo, sia il procedimento di formazione delle decisioni di vertice riguardanti la politica militare e di sicurezza devono inglobare e integrare in modo coerente le già ricordate tre istanze fondamentali della democrazia, dell’autorità e della garanzia. L’errore in cui si incorre talvolta nell’analisi di questa norma costituzionale è quello di considerare isolatamente i tre momenti costitutivi dell’indirizzo politico della difesa, con la conseguenza di giungere a costruzioni contraddittorie, destinate a non reggere alla prova dei fatti.
2. Se si tiene presente questo criterio metodologico fondamentale, ci si può orientare nell’iter complesso che conduce, in uno Stato costituzionale, alla corretta assunzione delle decisioni in materia di politica militare. Uno dei problemi che ha impegnato la riflessione dottrinale in questa delicata materia è quello della natura del comando affidato al Presidente. Ormai è scontato che l’attribuzione di tale competenza al Capo dello Stato repubblicano ha natura ben diversa dall’antica prerogativa regia in materia di politica militare. Si ritiene tuttavia – in coerenza con lo stesso dibattito nell’Assemblea costituente – che non si tratti di un comando puramente simbolico od onorifico. Da queste due considerazioni scaturisce la conclusione che la sua sostanza deve dedursi dalla figura e dal ruolo del Presidente della Repubblica nell’intero sistema costituzionale.
Partiamo dall’osservazione che il tipo di separazione dei poteri insito nella forma di governo della Repubblica italiana risponde alla doppia esigenza dell’integrazione dinamica tra gli organi costituzionali e del loro equilibrio.
Su questo punto occorre fermare l’attenzione.
L’indirizzo politico in generale, inteso come indirizzo della maggioranza parlamentare che sostiene il Governo, si articola – secondo l’insegnamento di Temistocle Martines – nelle tre fasi dell’individuazione dei fini, della predisposizione dei mezzi e dell’attuazione. Questo corso, per così dire, “naturale” dell’indirizzo politico di maggioranza si accompagna e si incontra con quello che Paolo Barile ha definito indirizzo politico costituzionale, incentrato in generale nella figura del Presidente della Repubblica e, specificamente su quello giurisdizionale, nelle competenze della Corte costituzionale.
L’indirizzo politico costituzionale non è immerso nella politica contingente, ma è volto alla conservazione e all’attuazione dei princìpi fondamentali della Costituzione. Se l’indirizzo politico di maggioranza si mantiene entro i limiti tracciati dalla Costituzione, i due percorsi non rilevano distintamente e l’intervento presidenziale non può che essere conforme. Tuttavia possono emergere divergenze su aspetti costituzionalmente rilevanti. In tali ipotesi, il Presidente esprime la sua energia istituzionale in senso correttivo e di controllo.
A questo punto risulta evidente la collocazione del Capo dello Stato nel sistema. Si tratta di un potere che non si identifica nella triade tradizionale di Montesquieu, ma si pone al di fuori di essa, pur includendo competenze attinenti alle funzioni legislativa, esecutiva e giurisdizionale. Questa plurifunzionalità delle attribuzioni presidenziali consente l’esercizio di un’indispensabile opera di coordinamento, volta alla garanzia del corretto funzionamento del sistema, e di salvaguardia dei princìpi costituzionali. Certamente non mira ad influire sulle diverse decisioni possibili e quindi a definire i contenuti dell’indirizzo politico di maggioranza.
A seconda delle circostanze, l’azione del Presidente può essere propulsiva o di moderazione, giacché il suo compito è quello, già accennato, di mantenere l’equilibrio costituzionale, senza mai entrare nel merito delle libere scelte politiche, purché queste si mantengano nell’ambito dei princìpi costituzionali.
3. Come si applica questo schema – ora illustrato nelle sue grandi linee – all’indirizzo politico in materia militare?Tralascio, per brevità, l’evoluzione, non sempre lineare, della legislazione attuativa del nono comma dell’art. 87 della Costituzione. Mi limito ad esaminare – per rimanere ai dati normativi più recenti – il circuito decisionale tracciato dall’art. 10 del Codice dell’ordinamento militare, approvato con d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66, in cui è confluita la disciplina già dettata dalla legge 18 febbraio 1997 n. 25.
Nel regolare le attribuzioni del Ministro della difesa, il comma 1, lett. a) di questa disposizione delinea il percorso dell’indirizzo politico in materia militare:
«attua le deliberazioni in materia di difesa e sicurezza adottate dal Governo, sottoposte all’esame del Consiglio supremo di difesa e approvate dal Parlamento».
Si delineano da questa norma tre fasi dell’indirizzo politico in materia militare: la programmazione, l’esecuzione e il controllo. Si tratta di fasi ideali, che devono essere sempre presenti, ma che non sono ordinate, sul piano cronologico, in questa sequenza logica. La programmazione, in quanto individuazione dei fini e predisposizione dei mezzi, si pone sempre come prioritaria ed appartiene al Governo, l’esecuzione, spettante ugualmente ad un organo del potere esecutivo, il Ministro della difesa, è preceduta sia dall’approvazione parlamentare che dal controllo, spettante al Presidente della Repubblica.
Come è stato sempre rilevato, sin dai tempi dell’Assemblea costituente, per dare concretezza ed effettività al controllo del Capo dello Stato, è indispensabile che allo stesso sia fornita continuamente una completa informazione sulla politica militare. Ciò è reso esplicito dalla c.d. Risoluzione Ruffino – approvata dalla IV Commissione della Camera dei deputati il 16 dicembre 2001 – nella quale si legge: «il Governo pone il Presidente della Repubblica nelle condizioni di conoscere e valutare tempestivamente ogni determinazione relativa all’impiego delle Forze armate all’estero».
Da questo atto di indirizzo emergono due aspetti fondamentali del processo formativo delle deliberazioni di vertice in materia di difesa militare e di sicurezza.
Il primo è quello della continuità dell’informazione del Presidente della Repubblica. Si tratta di un campo, quello della difesa, in cui può essere necessario adottare decisioni rapide, senza dover aspettare tempi lunghi per acquisire informazioni mancanti. L’avverbio “tempestivamente” era già inserito nella relazione della Commissione Paladin, istituita nel 1987 dal Governo Goria per l’esame dei problemi costituzionali concernenti il comando e l’impiego delle Forze armate. Dopo aver precisato che il comando delle Forze armate da parte del Presidente della Repubblica non è puramente cerimoniale e simbolico, ma è funzionale invece alla garanzia dei valori costituzionali, la Commissione aveva osservato che «è precisamente in vista di tale garanzia che il Capo dello Stato deve essere messo in grado di verificare e sanzionare tempestivamente le eventuali violazioni dei valori stessi». La continuità e la tempestività dell’informazione si collegano anche a quanto rilevato dalla stessa Commissione: « […] l’esperienza insegna che le varie situazioni intermedie fra una stabile pace ed un conflitto armato già in atto si trasformano con gradualità le une nelle altre, senza che spesso sia dato separare con nettezza le diverse fasi di ogni singola emergenza: il che lascia intendere che la definizione preventiva e la dichiarazione formale degli stati predetti rischierebbe di rivelarsi controproducente e comunque insufficiente, a fronte dell’imprevedibile gamma di possibilità praticamente suscettibile di realizzarsi».
La fluidità delle situazioni che coinvolgono l’impiego delle Forze armate richiede la continuità ininterrotta del flusso di informazioni che devono pervenire al Presidente della Repubblica, anche perché i danni per i valori costituzionali, di cui Egli è custode, potrebbero essere irreversibili. Anche le c.d. missioni di pace all’estero – su cui, per brevità, non mi soffermo – devono essere continuamente monitorate dal Capo dello Stato, allo scopo di controllare che le finalità giustificative delle stesse alla luce della Costituzione, inizialmente sussistenti, non siano venute meno o fortemente attenuate nel corso del tempo e per nuove circostanze, mutando oggettivamente natura e rendendo problematica la loro compatibilità con i princìpi costituzionali.
4. L’intervento del Presidente della Repubblica nell’indirizzo politico in materia militare è condizionato dalla sua essenziale funzione di garanzia e quindi dalla confluenza o dal contrasto tra indirizzo politico di maggioranza e indirizzo politico costituzionale. Mentre l’informazione, il monitoraggio, la consultazione con le autorità di governo e l’alto comando militare devono essere continui e sistematici, i suoi eventuali interventi attivi, in funzione limitativa o correttiva, sono necessariamente occasionali e saltuari e dipendono da un eventuale, e mai augurabile, pericolo per un principio costituzionale. Le funzioni di vigilanza e di controllo hanno una loro consistenza giuridica, se ad esse si accompagna la possibilità di un intervento, Se la funzione presidenziale si esaurisse in conoscenza e monitoraggio fini a se stessi, avrebbe solo un generico valore politico, senza assumere rilievo giuridico nel sistema costituzionale.
Le situazioni di emergenza per la difesa e la sicurezza nazionali possono insorgere improvvisamente e non consentire l’ordinaria successione delle fasi prescritte dalla legge. In tali casi, i provvedimenti da adottare passano inevitabilmente per la saldatura tra la decisione politica del Governo e l’assenso, in funzione di garanzia, del Capo dello Stato. Perché queste determinazioni d’urgenza non entrino in collisione con i princìpi costituzionali è necessario, da una parte, che il Presidente sia in grado di dare o negare il suo assenso, sulla base di una cognizione, di cui già dispone, delle problematiche politico-militari pregresse, dall’altra che si provveda nel più breve tempo possibile – come affermava Giovanni Motzo – alla “parlamentarizzazione” della crisi.
5. Qui entra in gioco un altro segmento del nono comma dell’art. 87 della Costituzione: il potere-dovere del Presidente della Repubblica di dichiarare lo stato di guerra deliberato delle Camere. Al giorno d’oggi la formale dichiarazione dello stato di guerra, secondo la tradizione del passato, è evenienza difficilmente prospettabile nella realtà. La norma ora citata ha, più che altro, il senso di mantenere salda la presenza dei rappresentanti del popolo in tutte le decisioni politiche che implicano attività belliche, comunque originate e comunque denominate. L’Italia ha partecipato a due guerre mondiali senza o contro la volontà del Parlamento. I nostri Padri costituenti, con questa solenne prescrizione, hanno dichiarato che ciò non dovesse più accadere.
Se, come abbiamo visto, la presidenza del Consiglio supremo di difesa è una conseguenza della carica di Comandante delle Forze armate, e non viceversa, allora i compiti dell’organo collegiale non possono essere puramente informativi, anche se questi ultimi hanno una grande rilevanza. Nel procedimento di formazione delle decisioni di vertice sulla politica militare, il CSD, non può adottare decisioni – di spettanza degli organi costituzionali politici – ma può e deve esprimere valutazioni non vincolanti in senso giuridico, ma destinate a dare un contributo altamente qualificato nella successiva fase parlamentare di deliberazione.
L’esame dei comunicati diffusi dopo le riunioni del CSD conferma un andamento della prassi conforme alla schematizzazione sinora tracciata.
Mi limito, per brevità, all’analisi del recente comunicato del 31 ottobre 2018. In esso sono strettamente intrecciati elementi di informazione ed elementi di valutazione relativi ai principali scenari di crisi e di conflitto.
Con riferimento alla situazione libica, caratterizzata dalla crescente intensità degli scontri sul terreno, il Consiglio, dopo avere esaminato i fatti recenti, «ritiene che il traguardo elettorale debba essere raggiunto, nell’alveo del piano delle Nazioni Unite, con approccio progressivo e inclusivo, cercando la massima convergenza di tutti gli attori in campo». A proposito della crisi migratoria, il Consiglio «ritiene che l’Italia, anche per la sua posizione geografica, debba avere un ruolo protagonista nel promuovere una revisione delle politiche d’asilo e perseguire la massima sinergia tra i singoli Paesi e le istituzioni comunitarie». Con riferimento alla NATO, il Consiglio ha affermato che «l’Italia intende confermare il suo ruolo guida del “fianco sud”». Infine, con riferimento al processo di riforma dello Strumento Militare, il Consiglio ha condiviso l’opportunità di andare avanti «nel processo di riordinamento e razionalizzazione […] al fine di concentrare le risorse disponibili sulle capacità realmente necessarie per fronteggiare le esigenze di sicurezza del Paese».
Come emerge da queste parole, conoscenza, valutazione e indirizzo fanno un tutt’uno; non possiedono efficacia vincolante, ma esprimono la sintesi tra funzione politica del Governo, funzione tecnica dei vertici militari, funzione di controllo del Presidente della Repubblica. Si dimostra, in tal caso, come in tanti altri, che nella normalità dei rapporti tra poteri dello Stato, indirizzo politico di maggioranza e indirizzo politico costituzionale convergono.
6. Cosa potrebbe succedere in caso di contrasto?
Il compito del costituzionalista non è quello di dettare la linea agli organi politici od a quelli di garanzia. È soltanto quello di illustrare quali scenari si potrebbero presentare e quali potrebbero essere i rimedi desumibili dal sistema costituzionale positivo.
Il primo scenario è quello di una divergenza non drammatica, ma suscettibile di aggravarsi, senza la ricerca di sostanziali convergenze. In situazioni del genere viene in rilievo il ruolo di moral suasion del Capo dello Stato, in massima parte incentrato su contatti e interventi informali, volti allo scopo di evitare dannose crisi istituzionali.
Se la divergenza assumesse toni di maggiore gravità, ma non di pericolo immediato e irreparabile per le istituzioni, il Presidente potrebbe avvalersi del potere di inviare un messaggio alle Camere, ai sensi dell’art. 87, secondo comma, della Costituzione.
Se, infine, si verificasse l’ipotesi – che tutti auspichiamo puramente di scuola – di un pericolo immediato e irreparabile per l’ordine democratico e costituzionale, la funzione di comandante delle Forze armate del Presidente, in assenza di misure di contrasto da parte del potere politico, dovrebbe tramutarsi da potenziale in effettiva e sorgerebbe per il Presidente stesso il dovere di impedire, con la massima energia, l’uso improprio della forza militare fuori dai limiti della Costituzione.
Il giudizio sull’operato del Capo dello Stato e del Governo, in una simile estrema situazione, spetterebbe, naturalmente, al Parlamento e alla magistratura, costituzionale ed ordinaria, nelle forme e con le procedure previste dagli artt. 90, 94, 95 e 96 della Costituzione.
Ciò che accadrebbe se nessuno dei meccanismi costituzionali funzionasse non è compito del costituzionalista di prevedere, ma dello storico di narrare.
Si tratta di scenari, che, per fortuna, sono, sino ad ora, prospettabili solo per necessità di completezza teorica. Sappiamo tutti che le istituzioni democratiche italiane sono salde e che la lealtà delle Forze armate è fuori discussione. Custode e garante di questi princìpi supremi è il Presidente della Repubblica, rappresentante dell’unità nazionale.
